Аналіз проєкту закону з питань інтернованих осіб № 4327 від 05.11.2020 р.

05.11.2020 р. Кабінет Міністрів України подав до Верховної Ради України проєкт закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування питань, пов'язаних із військовополоненими та інтернованими особами в особливий період».

Благодійний фонд «Право на захист» звертає увагу суб’єкта законодавчої ініціативи та законодавців на той факт, що положення цього законопроєкту розповсюджуються не тільки на військовополонених, але й на цивільних осіб-іноземців, які знаходяться на території України, а тому вважає за необхідне надати аналіз законопроєкту в цьому аспекті.

Суть законопроєкту

Законопроєкт розроблений Міністерством оборони України для забезпечення виконання взятих Україною міжнародних зобов’язань щодо утримання військовополонених та інтернованих осіб в особливий період.

Він втілює зміни і доповнення до таких законів України: «Про Службу безпеки України»; «Про місцеве самоврядування в Україні”; «Про місцеві державні адміністрації»; «Про Збройні Сили України»; «Про оборону України»; «Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України»; «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»; «Про Національну гвардію України»; «Про Національну поліцію».

Інтернованими особами, за текстом проєкту, іменуються особи, яких піддано інтернуванню (примусовому оселенню у визначених місцях громадян держави, яка загрожує нападом чи здійснює агресію проти України, що перебувають на території України, якщо це є абсолютно необхідним для забезпечення національної безпеки України).

«Після того, як проєкт закону №4327 був зареєстрований, до нас почали звертатися наші бенефіціари, вони просили пояснень чи не порушують окремі положення законопроєкту їхні права. В процесі аналізу ми встановили що їхні побоювання не є безпідставними, адже проєкт не містить чіткого порядку прийняття рішення про інтернування та його оскарження» ,

Ризики для біженців, осіб, які потребують додаткового захисту, шукачів захисту

1. Міністерством оборони у Пояснювальній записці до законопроєкту зазначено, що у проєкті Закону немає положень, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Європейською Конвенцією), впливають на забезпечення рівноправних прав та можливостей жінок і чоловіків, містять ризики вчинення корупційних правопорушень та правопорушень, пов’язаних із корупцією, створюють підстави для дискримінації.

Однак БФ «Право на захист» вважає за необхідне вказати, що певні положення цього законопроєкту можуть призвести до порушення прав та свобод, гарантованих Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, зокрема, право на свободу та особисту недоторканність, передбачене Статтею 29 Конституції України та Статтею 5 Європейської Конвенції; право на приватність, передбачене Статтею 32 Конституції України та Статтею 8 Європейської Конвенції; право на свободу пересування, передбачене Статтею 33 Конституції України та Статтею 2 Протоколу № 4 до Європейської Конвенції, а також порушує гарантії, встановленні у Статтях 35, 43 та 44 IV Женевської Конвенції.

Окрім того, положення проєкту не відповідають принципу правової визначеності, тобто не є чіткими, доступними і передбачуваними для правозастосувачів, що суперечить ЄКПЛ в її тлумаченні Європейським судом з прав людини. 

2. Проєкт суттєво розширює повноваження Служби безпеки України, Національної поліції України та Збройних сил України щодо виявлення на території України громадян держави, яка загрожує нападом чи здійснює агресію проти України, які становлять загрозу національній безпеці України, та вирішення питання щодо їх інтернування. Необмеженість цих повноважень у часі, просторі і застосування достатньо широкого формулювання щодо кола осіб, до яких вони можуть бути застосовані, створює загрозу свавілля. 

Така позиція поділяється УВКБ ООН, про що зазначено у підготовленому на підставі правового аналізу законів та державної політики, що стосується біженців, шукачів притулку, осіб без громадянства, внутрішньо переміщених осіб та постраждалих від конфліктів в Україні Тематичному оновленні за листопад 2020 року.

У проєкті не визначено чіткого порядку прийняття рішення про інтернування особи, зокрема не закріплено, що таке рішення приймається щодо кожної особи виключено індивідуально.

Це суперечить статті 75 Додаткового протоколу до Женевських конвенцій від 12 серпня 1949 року, що стосується захисту жертв міжнародних збройних конфліктів (Протокол I) від 8 червня 1977 року, яка забороняє колективні покарання щодо осіб, які перебувають під владою сторони.

3. Проєкт не надає визначення особам, які «становлять загрозу національній безпеці України» та не гарантує інформування особи про причини її інтернування, що прямо передбачено статтею 75 Протоколу І. Це суттєво обмежує можливості такої особи щодо оскарження прийнятого рішення. 

Недотримання принципу правової визначеності у проєкті може призвести до того, що вищезазначені виняткові повноваження органів державної влади можуть бути застосовані до необмеженого кола громадян Російської Федерації, які знаходяться на території України у тому числі до біженців, осіб, які потребують додаткового захисту, шукачів захисту.

При цьому проєкт Закону не містить будь-яких запобіжників від інтернування цивільних осіб-громадян Російської Федерації, які є біженцями або особами, які потребують додаткового захисту чи шукачами захисту, що прямо суперечить положенням Статті 44 Конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 року (IV Женевської Конвенції).

Особи, які можуть бути піддані інтернуванню за вимогами цього проєкту, всупереч запобіжникам і гарантіям, передбаченим у Статті 35 та Статті 43 ІV Женевської Конвенції, не захищені ані правом  залишити територію країни на початку та під час збройного конфлікту, ані невідкладним судовим контролем (та подальшим переглядом не рідше ніж двічі на рік).

При цьому проєктом пропонується доповнити підстави для заборони виїзду з України іноземців або осіб без громадянства, що передбачені частиною другою статті 22 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» абзацом «відносно нього прийнято рішення про інтернування — до відміни рішення про інтернування».

4. Законопроєктом передбачено внесення змін до статті 11 Закону України “Про оборону України”, згідно із якими інтернована особа має право оскаржити рішення про своє інтернування у порядку, передбаченому законодавством. 

Враховуючи те, що інтернування є особливою процедурою, то оскарження відповідного рішення також повинно мати певні особливості, наприклад, скорочений строк розгляду таких справ та їх апеляційного перегляду, у порівнянні з іншими категоріями справ.  Зважаючи на це, законопроєкт мав би містити відповідні положення про порядок оскарження такого рішення.

Разом з тим у тексті проєкту вони відсутні. Враховуючи це, такий підхід може викликати протиріччя із положеннями статей 55 і 124 Конституції України, які гарантують право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів влади, а також поширюють юрисдикцію судів на будь-який юридичний спір.

Незважаючи на загальні норми про право на оскарження, наявні в тексті законопроєкту, законом в такому випадку має бути передбачена відповідна процедура оскарження з її особливостями у разі потреби, що своєю чергою надасть гарантії реалізації права інтернованої особи на справедливе судочинство.

Однак прикінцеві і перехідні положення законопроєкту так само не містять відповідних пропозицій щодо законодавчих змін. У зв’язку із цим навіть якщо інтернована особа матиме право на оскарження, вона не зможе ним скористатися в умовах відсутності необхідної спрощеної процедури.

З іншого боку, відсутність відповідних положень у тексті законопроєкту не дозволяє здійснювати судовий контроль за рішеннями органів державної влади – Генерального штабу Збройних Сил України, а також Служби безпеки України, навіть якщо йдеться про рішення, прийняті в особливий період. Зазначимо, що згідно зі статтею 64 Конституції України конституційне право людини і громадянина на оскарження, передбачене статтею 55 Конституції України, не може бути обмежене в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Висновок

Враховуючи ризики, вказані вище, мета розроблення проєкту – виконання  Женевської Конвенції про захист цивільного населення під час війни, дія якої спрямована на захист певного кола осіб і починається з моменту, коли у разі конфлікту чи окупації особа опиняється  під владою сторони конфлікту або окупаційної держави, громадянином якої вона не є – не є досягнутою. 

У зв’язку із цим, звертаємо увагу, що проєкт має бути приведений у відповідність до міжнародних зобов’язань України за Женевською Конвенцією про захист цивільного населення під час війни. Виходячи з цього, БФ «Право на захист» надає наступні рекомендації для доопрацювання законопроєкту № 4327:

1. Зі сфери регулювання цього законопроєкту має бути виключено біженців, осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, шукачів захисту (притулку).

2. Законопроєкт має бути доповнено гарантією вільного залишення території України особами, які підлягають інтернуванню, на початку та під час збройного конфлікту, як альтернативи інтернуванню.

3. До законопроєкту має бути додане чітке визначення «особи, яка  становить загрозу національній безпеці України» та гарантовано індивідуальність прийняття рішення про інтернування осіб та належне інформування особи про причини її інтернування.

4. Законопроєкт має бути доповнено процедурою невідкладного судового контролю інтернування осіб з певною періодичністю (не рідше ніж раз на шість місяців) законності застосування інтернування з можливістю апеляційного оскарження.