Рішення ЄСПЛ щодо пенсійних виплат мешканцям ТОТ: що саме вирішив суд

13 жовтня 2020 року Європейський суд з прав людини ухвалив рішення у справі за скаргою №33137/16 (Lyudmyla Mykolayivna KANDYBA and Others against Ukraine), яке було опубліковано 19 листопада і спричинило вир суперечливої інформації як у ЗМІ, так і в середовищі правозахисників.

Наразі офіційного перекладу цього рішення українською мовою ще немає, однак, для прояснення ситуації та усунення хибного сприйняття змісту рішення, публікуємо його аналіз вже зараз. Оцінки та висновки є точкою зору автора статті, а не Суду, крім випадків, коли прямо зазначене протилежне.

Згадана справа стосувалася скарги 7 заявників з Луганська на порушення їх прав на отримання різних «соціальних виплат, наприклад, пенсій або допомоги на дітей» на тимчасово окупованій території, а саме на порушення Україною статей 6 і 13 Конвенції, а також статті 1 Першого Протоколу  до Конвенції (надалі – Заявники).

Обставини справи

Справа за обставинами була пов’язана з Постановою КМУ №595 від 07.11.2014 року «Деякі питання фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей» (надалі – Постанова №595). Нагадаємо, що згідно з деякими положеннями цієї постанови, було заборонено здійснювати фінансування бюджетних виплат на територіях, що не контролювалися органами влади України. Відновлення цих виплат мало здійснюватися тільки після повернення цих територій під контроль офіційних органів влади.

Наприкінці 2014 року Заявники подали позов до національного суду про визнання Постанови №595 недійсною, визнання протиправною бездіяльності КМУ щодо незабезпечення соціальних виплат на ТОТ, а також зобов’язання КМУ забезпечити виплату соціальних і пенсійних виплат, починаючи з липня 2014 року. Хоча Суд не вказує номер справи, можна зробити висновок, що мова йде про загальновідому справу №826/18826/14.

Рішенням суду першої інстанції від 11.02.2015 року позов було задоволено частково, скасовано п. 2 Постанови №595 (решта Постанови не зачіпала безпосередньо права позивачів, тому суд обґрунтовано відмовив в позові в цій частині). Крім того, суд відмовив у решті позовних вимог, виходячи з того, що КМУ не є належним відповідачем у цьому спорі, що також є обґрунтованим і законним, виходячи з норм національного права, оскільки соціальні та пенсійні виплати здійснюють органи соцзахисту і територіальні органи ПФУ відповідно. 

Суд апеляційної інстанції рішенням від 02.04.2015 року залишив рішення суду першої інстанції без змін, відхиливши апеляційні скарги як заявників, так і відповідача і третіх осіб (деяких міністерств і ПФУ). 22 травня 2015 року згадане рішення було опубліковано в Офіційному Віснику України, як складова процесу оскарження нормативно-правових актів.

У червні Вищий адміністративний суд України (на той час – суд касаційної інстанції в адміністративних справах) зупинив виконання оскаржуваних рішень за клопотаннями касаторів (КМУ і Мінфіну), що є звичною практикою у таких спорах, але вже 16 жовтня 2015 року закінчив розгляд справи, залишивши рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Заявники зверталися з численними скаргами з вимогою виконати рішення суду, що, на їх думку, мало призвести до продовження виплат ним соціальних і пенсійних виплат. ЄСПЛ перелічує адресатів звернень Заявників і їх відповіді, які зводяться до наступного: відповідальні органи не виплачували соціальні та пенсійні виплати Заявникам, хоча рішення суду про скасування п. 2 Постанови №595 набрало сили. Варто відзначити, що скасування нормативного акту або його частини не призводить до автоматичного продовження виплат або іншої, бажаної для заявників, поведінки відповідачів. Однак в згаданій справі Заявники не зверталися з позовами безпосередньо до тих органів влади, в компетенцію яких входить здійснення відповідних виплат, зосередивши зусилля на доведенні обов’язку різноманітних органів влади здійснювати ці виплати саме на виконання рішення суду у справі  №826/18826/14.

Крім того, 3 з 7 Заявників зверталися з позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва з вимогою визнати незаконним невиконання Кабінетом Міністрів України рішення суду у вищезгаданій справі. На їх думку, саме продовження їм соціальних і пенсійних виплат мало бути результатом виконання рішення суду.

У цьому позові їм було (очікувано) відмовлено, суд апеляційної інстанції наприкінці 2019 року залишив рішення суду без змін (як зазначає Суд, рішення не було оскаржене у суді касаційної інстанції – п. 28 Рішення).

Європейський суд, розглядаючи справу, приділив увагу також судовій практиці захисту прав ВПО і мешканців ТОТ на отримання пенсійних виплат, навівши до прикладу рішення у судовій справі №227/2158/17, яку безпосередньо супроводжували адвокати БФ «Право на Захист» – перше рішення Верховного Суду, у якому було встановлено право мешканки ТОТ, яка ніколи не була ВПО, на отримання пенсії.

Позиція Суду

Суд наголосив, що Заявники не зверталися до національних судів з позовами про поновлення виплат, разом з цим, подача таких позовів могла призвести до «обґрунтованого шансу на успіх» (див. п. 53 Рішення). Суд прийняв аргументи Уряду, що часткове скасування Постанови №595 не мало привести до автоматичного поновлення виплат Заявникам (див. п. 54 Рішення) і потребувало додаткових заходів з боку Заявників (звернення в національні суди до належних відповідачів), що не було зроблено, а Заявники не стверджували, що такі звернення були б для них занадто обтяжливими (див. п. 55 Рішення). 

Таким чином, Суд визнав заяви 6 із 7 Заявників неприйнятними.

Ще один із заявників, як випливає з Рішення Суду, перемістився на контрольовану територію, отримав належні йому виплати у повному обсязі та втратив зв'язок із Судом (відповідно, його скаргу було виключено зі списку справ).

Висновки

Таким чином, Європейський суд з прав людини не зазначив, що Україна не має сплачувати соціальні та пенсійні виплати. Рішення у справі не є рішенням по суті спору, але вже в котрий раз ЄСПЛ звертає увагу на те, що перш ніж звернутися до нього, заявники мають використати наявні засоби захисту на національному рівні. Відповідальність за правильний вибір цих засобів і їх вичерпання лежить, безсумнівно, на заявниках і їх юристах, а поспіх у зверненні до ЄСПЛ ніколи не є виправданим.

БФ «Право на Захист» захищає права громадян не тільки в національних судах, але і в ЄСПЛ, однак подання скарг до Страсбурга без використання національних засобів захисту є поодинокими винятками, оскільки, як показує наша успішна судова практика, більшість порушень прав можна відновити в українських судах. 

Звичайно, питання невиконання державою судових рішень є відкритим і болючим, однак це не звільняє потенціальних заявників від обов’язку подання позовів в національні суди, перш ніж подати до ЄСПЛ. Крім того, у згаданій справі Суд не наводить аргументів Заявників про те, що подача відповідних позовів була б неефективним засобом захисту, що свідчить, скоріш за все, на відсутність таких аргументів.

Ми впевнені, що незабаром Європейський суд висловить свою позицію щодо права мешканців ТОТ на отримання соціальних і пенсійних виплат й відповідного обов’язку держави створити ефективні та доступні механізми здійснення таких виплат. Очікуємо, що ця позиція буде позитивною для заявників. Багато в чому результат розгляду справи, як ми бачимо, залежить від правильності вибору як правової стратегії, так і юристів, які будуть її реалізовувати.

Автор статті:

Олег Тарасенко, адвокат, старший стратегічний юрист БФ «Право на захист»