Навіщо займатись зменшенням ризиків лих, якщо є система цивільного захисту?

Чинна законодавча база у сфері регламентації зниження ризику лих (надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру) є не досконалою. Потребує заповнення прогалин та удосконалення розуміння комплексності питання управління ризиками катастроф. Кодекс цивільного захисту України (надалі - КЦЗУ) не врегульовує належним чином механізми державного управління у цій сфері, оскільки не поширюється на відносини у сфері екологічної безпеки, зокрема, вкрай актуальні питання зміни клімату.

Аналіз та оцінка існуючої практики застосування норм права свідчить про нехтування законодавчо встановленими вимогами у сфері гарантування безпечного довкілля – що є основним обов’язком держави. Відсутність відповідного правового регулювання зумовлюється відсутністю стратегічних та політичних документів, які б сприяли розвитку та впровадженню принципів Сендайської рамкової програми зменшення ризиків катастроф [1] у правове поле України.

Втім, слід зазначити, що питання зменшення ризику лих не ігноруються  в Україні, оскільки ризик-орієнтований підхід визнається важливим інструментом сталого розвитку та гарантування екологічної безпеки. Проте, через відсутність координації, кооперації та комунікації між органами державної влади (і на горизонтальному, і на вертикальному рівні), значного прогресу у виконанні взятих на себе міжнародних зобов’язань щодо зменшення ризику катастроф та належного управління ризиками лих ще не досягнуто [2]. Важливо відмітити, що питання охорони довкілля є невід’ємною частиною належного управління ризиками катастроф. Особливо зумовлено це кліматичними змінами, які проявляються що частішими природними лихами – паводками, буревіями тощо. Припускають, що фінансові наслідки стихійних лих, що зумовлені зміною клімату, у скорому майбутньому виростуть у 15 разів, порівняно із сьогоднішнім становищем [3].

У 2009 році між Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та Програмою розвитку Організації Об'єднаних Націй в Україні (далі - Програма розвитку ООН) було укладено Меморандум про взаєморозуміння щодо співробітництва у галузі зменшення ризиків природних катастроф та швидкого відновлення [4]. Відповідно до цього меморандуму, співробітництво полягало у сприянні реалізації ключових пріоритетів Хіозької програми дій (попередниця Сендайської рамкової програми). Меморандумом, зокрема, передбачалося розвиток політики та розробки національної стратегії, національної платформи та внутрішньогалузевого форуму зменшення небезпек катастроф [5].

Відповідно до Угоди про асоціацію між Україною та країнами ЄС [6], розділ 6 Навколишнє середовище містить ст. 364, яка визначає співпрацю у сфері цивільного захисту.

Незважаючи на те, що розділ 6 Угоди про асоціацію між Україною та країнами ЄС підкреслює необхідність заходів із охорони довкілля та координацію зусиль усіх органів влади та співпрацю, за впровадження ст. 364 Угоди відповідає одноособово лише за ДСНС [7]. Такий підхід виглядає незбалансованим, оскільки позбавляє можливості планувати ці заходи узгоджено із діяльністю інших органів державної влади. Проблема потребує вирішення, і одним з можливих рішень могло б бути віднесення співробітництва за Сендайською Рамковою Програмою до сфери відповідальності Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій [8]. Крім того, вважаємо, що склад комісії повинен бути розширеним.

Цивільна безпека та екологічна безпека є тими маркерами, які показують, що право на безпечне для життя та здоров’я довкілля гарантоване. Втім, Кодекс цивільного захисту України не містить такого поняття, як “цивільна безпека”. Він визначає пожежну безпеку та техногенну безпеку. Водночас визначення екологічної безпеки міститься у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища». Екологічна безпека є таким станом навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей. Стаття 16 Конституції України деталізує, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави.

Визначення екологічної рівноваги у законодавстві не має. Проте, з огляду на визначення екологічної безпеки випливає, що погіршення екологічної обстановки відбувається під час настання надзвичайної ситуації, яка супроводжується втратою екологічної рівноваги та погіршенням екологічної обстановки. У той же час, екологічні права гарантуються через обов'язок центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації об'єктів економіки [9]

Отже можна припустити що настання надзвичайної ситуації супроводжується порушенням екологічних прав. Стаття 66 цього ж закону визначає, що при проектуванні й експлуатації господарських та інших об'єктів, діяльність яких може шкідливо впливати на навколишнє природне середовище, розробляються і здійснюються заходи щодо запобігання аваріям, а також ліквідації їх шкідливих екологічних наслідків. Що, іншими словами, є заходами зменшення ризиків лих та вжиття заходів із пом’якшення та зменшення вразливості у разі все ж настання таких заходів, незалежно від причин, що їх зумовили (природні чи техногенні).

У разі аварії, що спричинила забруднення навколишнього природного середовища, підприємства, установи, організації зобов'язані негайно приступити до ліквідації її наслідків. Одночасно посадові особи або власники підприємств, керівники установ і організацій зобов'язані повідомляти про аварію і заходи, вжиті для ліквідації її наслідків, виконавчому комітету сільської, селищної, міської ради, центральному органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення (МОЗ України та Держпродспоживслужба) відповідній обласній, Київській, Севастопольській міській державній адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та населенню.

Кодекс цивільного захисту України визначає запобігання виникненню надзвичайних ситуацій як комплекс правових, соціально-економічних, політичних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних та інших заходів, спрямованих на регулювання техногенної та природної безпеки, проведення оцінки рівнів ризику, завчасне реагування на загрозу виникнення надзвичайної ситуації на основі даних моніторингу, експертизи, досліджень та прогнозів щодо можливого перебігу подій з метою недопущення їх переростання у надзвичайну ситуацію або пом’якшення її можливих наслідків. п. 11 ст. 1 КЦЗУ.

Таким чином, питання запобігання лих, чи зменшення ризиків їхнього настання, зумовлює необхідність застосування таких процедур, як оцінка впливу на довкілля та стратегічна екологічна оцінка, оскільки саме ці процедури спрямовані на оцінку ризиків.

Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» в ст. ч. 2 ст. 2 передбачає, що оцінка впливу на довкілля здійснюється з дотриманням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, з урахуванням стану довкілля в місці, де планується проводити плановану діяльність, екологічних ризиків і прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впливу (прямого та опосередкованого) на довкілля, у тому числі з урахуванням впливу наявних об’єктів, планованої діяльності та об’єктів, щодо яких отримано рішення про провадження планованої діяльності або розглядається питання про прийняття таких рішень.

Звіт з оцінки впливу на довкілля певної планованої діяльності повинен містити опис ризиків для здоров’я людей, об’єктів культурної спадщини та довкілля, у тому числі через можливість виникнення надзвичайних ситуацій, а також опис очікуваного значного негативного впливу діяльності на довкілля, зумовленого вразливістю проекту до ризиків надзвичайних ситуацій, заходів запобігання чи пом’якшення впливу надзвичайних ситуацій на довкілля та заходів реагування на надзвичайні ситуації.

Таким чином, законодавець інтегрував деякі вимоги Сендайської рамкової програми у процедуру оцінки впливу на довкілля під час планування діяльності, перелік якої міститься у ст. 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля».

Під час видачі висновку з оцінки впливу на довкілля, уповноважений орган, а це Міндовкілля або відповідний відділ, чи департамент екології та природних ресурсів обласної державної адміністрації зобов’язані у висновку визначити обов’язкові до виконання екологічні умови, які, зокрема, повинні стосуватися таких питань, як - умови щодо запобігання виникненню надзвичайних ситуацій та усунення їх наслідків; запобігання, уникнення, зменшення (пом’якшення), усунення, обмеження, а також моніторингу впливу планованої діяльності на довкілля; здійснення післяпроектного моніторингу.

Таким чином, Міндовкілля та відповідні департаменти та відділи ОДА здійснюють управління ризиками катастроф під час проведення екологічних оцінок.

Закон України «Про стратегічну екологічну оцінку» в ст. 3 визначає, що така проводиться з метою сприяння сталому розвитку шляхом забезпечення охорони довкілля, безпеки життєдіяльності населення та охорони його здоров’я, інтегрування екологічних вимог під час розроблення та затвердження документів державного планування. Звіт із СЕО повинен містити опис екологічних проблем, у тому числі ризики впливу на здоров’я населення, які стосуються документа державного планування, зокрема щодо територій з природоохоронним статусом (за адміністративними даними, статистичною інформацією та результатами досліджень).

Також він повинен надати оцінку наслідкам для довкілля, у тому числі для здоров’я населення, - будь-які ймовірні наслідки для флори, фауни, біорізноманіття, ґрунту, надр, клімату, повітря, води, ландшафту, природних територій та об’єктів, безпеки життєдіяльності населення та його здоров’я, матеріальних активів, об’єктів культурної спадщини та взаємодії цих факторів. Більше того, СЕО повинне визначати, описувати та оцінювати наслідки виконання документів державного планування для довкілля, у тому числі для здоров’я населення, виправдані альтернативи, розробляти заходи із запобігання, зменшення та пом’якшення можливих негативних наслідків. Звичайно, як і ОВД, СЕО має обмежену дію та поширюється лише на діяльність, визначену у статті 2 Закону. Варто відмітити, що і ОВД, і СЕО не заборонено використовувати і для більш ширшого кола питань, ніж передбачено профільними законами.

Незважаючи на те, що право постійно вдосконалюється і можна стверджувати про охопленість ним такого поняття, як екологічні ризики, що визначають екологічну безпеку, твердження В. Андрєйцева [10], що практичне забезпечення екологічної безпеки ускладнене через наявність різних підходів щодо застосування екологічного законодавства зберігає свою актуальність.

Підтвердження цих думок, знаходимо у Концепції управління ризиками виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру [11]. Метою Концепції є запровадження сучасних методів управління ризиками для зменшення кількості та мінімізації соціально-економічних наслідків надзвичайних ситуацій, забезпечення досягнення гарантованого рівня безпеки громадянина і суспільства. Досягнення прийнятних рівнів ризиків на всій території України повинне здійснюватися поетапно.

На першому етапі необхідно визначити рівні ризиків для усіх галузей економіки, а також найбільш небезпечних джерел надзвичайних ситуацій та забезпечити їх зменшення до значень прийнятих рівнів ризику. На другому етапі слід забезпечити досягнення рівнів ризиків на всій території України відповідно до рівнів, що використовуються в економічно розвинутих державах [12]. Нажаль, питання охорони довкілля та екологічних ризиків не піднімається цією Концепцією.

Національний стандарт із загального керування ризиком [13] визначає, що незалежно від сфери виникнення ризику є певні стандарти щодо роботи з ним. Так, зокрема, призначеність загального оцінювання ризику – це забезпечення отримання інформації на доказовій основі та її аналізування, щоб приймати обґрунтовані рішення щодо того, як обробляти конкретні ризики та як вибирати можливий варіант їх обробляння.

Згідно Сендайської рамкової програми - зниження ризику стихійних лих спрямоване на запобігання виникненню нових та зменшення існуючого ризику катастроф та управління залишковим ризиком, що сприяє зміцненню стійкості, а отже, досягненню сталого розвитку. Зменшення ризику стихійного лиха є політичною метою управління ризиками катастроф, а його цілі та завдання визначені у стратегіях та планах зменшення ризиків катастроф.

Екологічна функція держави повинна бути орієнтована на запобігання наслідкам катаклізмів незалежно від того, чим вони викликані – причинами природного характеру чи людською необачністю [14]. З огляду на вищенаведене, обов’язок держави Україна - гарантувати її громадянам право на безпечне для життя і здоров’я довкілля – можливо виконати лише шляхом глибокої координації, кооперації та комунікації усіх органів влади незалежно від їхньої сфери діяльності та території поширення повноважень. Адже, як було зазначено вище, ризики безпекові притаманні усім сферам господарської діяльності, оскільки навіть у разі відсутності техногенних загроз, можуть відбуватися природні катаклізми, які слід відслідковувати, аналізувати, прогнозувати та попереджати.

“Цивільна безпека та екологічна безпека є тими маркерами, які показують, що право на безпечне для життя та здоров’я довкілля гарантоване.”

[1] 8 березня 2015 року в місті Сендай у Японії Третьою всесвітньою конференцією ООН зі зниження ризику надзвичайних ситуацій було прийнято Сендайську рамкову програму (2015–2030), яка являє собою 15-тирічний добровільний незобов’язальний договір, що окреслює план широких, орієнтованих на людину, заходів щодо зниження ризиків стихійних лих. Сендайська програма націлена на стихійні лиха різного роду, більш і менш масштабні, часті й поодинокі, раптові та поступові, незалежно від причини виникнення, чи природної, чи антропогенної, а також на пов’язані з ними природні, біологічні й технологічні збитки та ризики. Програмою передбачається багаторівневе управління ризиками. Очікується, що реалізація програми забезпечить значне зниження ризиків стихійних лих, людських втрат, погіршення здоров’я, умов життя, економічних, фізичних, соціальних, культурних і природничих активів осіб, підприємств, спільнот і країн.

[2] https://www.undrr.org/news/ministers-across-europe-and-central-asia-endorse-new-roadmap-reduce-risk-disasters-amid-covid

[3] https://efdrr.undrr.org/

[4] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_i43#Text

[5] https://disasterscharter.org/web/guest/activations/-/article/potential-collapse-of-a-tailing-pit-dam-ukraine

[6] Додаток XXX Угоди про асоціацію між Україною та ЄС містить перелік 29 Директив, які необхідно впровадити та які мають стосунок до питань охорони довкілля.

[7] Планом заходів з виконання Угоди про асоціацію між Україною, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 жовтня 2017 р. N 1106 ДСНС залучена до реалізації більшості заходів із вдосконалення екологічної безпеки, зокрема, організацію моніторингу атмосферного повітря, контроль за переліками небезпечних речовин, залучена до впровадження басейнового принципу управління, а також, до боротьби із затопленнями.

[8] Про Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/18-2015-%D0%BF#Text

Прем’єр-міністр України, голова Державної комісії, Міністр розвитку громад та територій, перший заступник голови Державної комісії, Міністр внутрішніх справ, заступник голови Державної комісії, Міністр охорони здоров’я, заступник голови Державної комісії, Голова ДСНС, заступник голови Державної комісії, Міністр Кабінету Міністрів України, Міністр оборони, Міністр закордонних справ, Міністр юстиції, Міністр фінансів, Міністр інфраструктури, Міністр енергетики, Міністр захисту довкілля та природних ресурсів, Міністр освіти і науки, Міністр соціальної політики, Заступник Міністра охорони здоров’я - головний державний санітарний лікар України, Міністр розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, Голова Держприкордонслужби, Голова Держпродспоживслужби, Голова Національної поліції, Голова CБУ (за згодою), Голова Національного банку (за згодою), Заступник Секретаря Ради національної безпеки і оборони України (за згодою), Президент Товариства Червоного Хреста України (за згодою).

[9] Стаття 10 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»

[10] Екологічний ризик в системі правовідносин екологічної безпеки: проблеми практичної теорії, Право України, 1999 рік № 1

[11] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/37-2014-%D1%80#Text

[12] План заходів щодо реалізації Концепції управління ризиками виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру на 2015—2020 роки https://www.kmu.gov.ua/npas/248135163

[13] https://khoda.gov.ua/image/catalog/files/dstu%2031010.pdf

[14] Еколого-правові норми в соціальних системах О. Плотников, Право України № 1 1999 року