Огляд змін до ЗУ «Про громадянство України»

14 січня 2022

19 грудня 2021 року набув чинності Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про громадянство України" щодо спрощеного набуття громадянства України окремими категоріями осіб" [ref]1.На час реєстрації законопроекту в Верховній Раді України назва документу була іншою: “щодо спрощеного набуття громадянства України іноземцями та особами без громадянства, які брали участь у захисті територіальної цілісності та недоторканності України”.

Його основною метою є, як визначає пояснювальна записка, реалізація Указу Президента України від 13 серпня 2019 року № 594/2019 «Питання спрощення набуття громадянства України іноземцями та особами без громадянства, які брали (беруть) участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони України, та громадянами Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання».

Указ Президента України № 594/2019 вніс зміни до “Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень”, який затверджено Указом Президента від 27 березня 2001 року № 215 “Питання організації виконання Закону України "Про громадянство України", які мали на меті спростити:

  • набуття громадянства України за територіальною ознакою громадянами Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання у країні своєї громадянської належності, а також їх дітьми; 
  • прийняття до громадянства України вказаних осіб та їх дітей;  поновлення у громадянстві України вказаних осіб та їх дітей; 
  • також для вказаних осіб - спрощення набуття громадянства України повнолітньою особою, яка є особою без громадянства або іноземцем, мати якої є іноземкою або особою без громадянства, а батьком після досягнення дитиною повноліття визнано громадянином України;
  • прийняття до громадянства України осіб, які проходять військову службу за контрактом у Збройних Силах України; 
  • прийняття до громадянства України особи, яка має визначні заслуги перед Україною, або особи, прийняття якої до громадянства України становить державний інтерес для України.[/ref] (далі - Закон). 

Серед змін:

  • Стаття 9 Закону дозволяє замість зобов'язання припинити іноземне громадянство подати декларацію про відмову від іноземного громадянства для цих осіб. Подання такої декларації звільняє заявників від зобов'язання в подальшому подати документ про припинення іноземного громадянства, виданий уповноваженим органом відповідної держави, протягом двох років з моменту реєстрації їх громадянами України. 
  • Закон дозволяє декларацію подати замість зобов'язання припинити іноземне громадянство і особам, які в установленому законодавством України порядку проходили військову службу за контрактом у Збройних Силах України, контракт яких припинено (розірвано), та звільнені з військової служби з підстав, передбачених підпунктами "а", "б" пунктів 1-3 частини п’ятої статті 26 Закону України "Про військовий обов’язок і військову службу" (набуття громадянства України за територіальною ознакою, прийняття до громадянства України, поновлення в громадянстві України).
  • Законом покладено на центральний орган виконавчої влади у відповідній сфері підготовку у порядку, встановленому Президентом України, подання на ім’я Президента України, про те, що особа має визначні заслуги або про те, що прийняття особи до громадянства України становить державний інтерес для України.

Відповідно до пункту 49 “Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень” для прийняття до громадянства України особа має подати разом з документами подання на ім'я Президента України, центрального органу виконавчої влади України про те, що особа має визначні заслуги перед Україною. Проте Закон досі не зобов'язував центральні органи виконавчої влади надавати такі подання, більше того, навіть не мав згадки про нього.

 2.Законом доповнено статтю 8 Закону України “Про громадянство України”, надавши можливість набути громадянство України за територіальним походженням особам, прадід чи прабаба яких народилися або постійно проживали до 24 серпня 1991 року на території, яка стала територією України відповідно до Закону України «Про правонаступництво України». 

Так само прадіда чи прабабу додано до переліку родичів, які народилися або постійно проживали на інших територіях, що входили на момент їх народження або під час їх постійного проживання до складу держав-попередників України. Окрім того, за територіальною ознакою набути громадянство України зможе тепер  і дитина, прадід чи прабаба народилися чи постійно проживали на вищевказаних територіях.

Такий підхід збільшить кількість осіб, які мають право набути громадянство України за територіальним походженням.

3. Із запровадженням в Україні в 2021 році процедури визнання особою без громадянства (далі - ОБГ) виникла необхідність врегулювати процедуру натуралізації осіб без громадянства після їх визнання. Раніше стаття 9 Закону України “Про громадянство України” не визначала вимог до прийняття до громадянства України для ОБГ, визнаних в установленому порядку в Україні. Так, умова про безперервне проживання на території України протягом останніх 5 років, поширювалась на таких осіб. Незрозумілим було з якого моменту цей строк мав бути врахованим, беручи до уваги особливості правового статусу особи без громадянства, визнаної в Україні. [ref]

6. За Законом України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” особи, визнані ОБГ, вважаються такими, які тимчасово перебувають на території України на законних підставах, на період до отримання посвідки на постійне проживання чи набуття громадянства України. Натомість відповідно до Закону України “Про громадянство України” безперервним проживанням вважається проживання в Україні особи, якщо її разовий виїзд за кордон у приватних справах не перевищував 90 днів, а в сумі за рік - 180 днів. [/ref]

Законом було визначено, що для ОБГ строк безперервного проживання на законних підставах на території України має становити останні три роки на дату подання такої заяви з моменту в’їзду в Україну або з моменту визнання особою без громадянства. 

На кінець 2021 року 7 отримувачів допомоги БФ “Право на захист” було визнано особами без громадянства з 94 (заяви про визнання ОБГ яких подано до Державної міграційної служби). Таким чином, ці особи зможуть звернутися про прийняття до громадянства України вже наприкінці 2024 року, якщо вони не мають інших підстав для набуття громадянства України.

4. Законом передбачені випадки, коли особа не має права набути громадянство України за територіальною ознакою. Як і при прийнятті до громадянства України, набути громадянство не може особа, яка: 1) вчинила злочин проти людства чи здійснювала геноцид; 2) засуджена в Україні за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину (до погашення або зняття судимості) з урахуванням рівня загрози для національної безпеки держави; 3) вчинила на території іншої держави діяння, яке визнано законодавством України тяжким або особливо тяжким злочином.

Також, набути громадянство за статтею 8 Закону України “Про громадянство України” не може особа, якій було відмовлено в оформленні набуття громадянства за статтею 21 цього Закону - тобто внаслідок подання неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування особою будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України, а відтепер ще й невиконання зобов'язання, взятого особою у зобов'язанні припинити іноземне громадянство, в декларації про відмову від іноземного громадянства або в декларації про відсутність іноземного громадянства.

Аналогічні обмеження встановлені і щодо поновлення в громадянстві України (стаття 10 Закону України “Про громадянство України”).


5. Законом підстави для скасування рішення про оформлення набуття громадянства України поширено на статті 7 (набуття громадянства України за народженням), 8 (набуття громадянства України за територіальною ознакою), 10 (поновлення у громадянстві України), 11 (набуття дітьми громадянства України внаслідок усиновлення), 12 (набуття громадянства України внаслідок встановлення над дитиною опіки…), 13 (набуття громадянства України особою, визнаною судом недієздатною, внаслідок встановлення над нею опіки громадянина України), 15 (Набуття громадянства України внаслідок визнання батьківства чи материнства) Закону України “Про громадянство України”. 

Раніше це стосувалось тільки статей 8 та 10 вказаного Закону, таким чином кількість підстав для скасування рішення про оформлення набуття громадянства суттєво збільшена. Наслідком скасування рішення про оформлення набуття громадянства є вилучення паспорту громадянина України і фактична втрата громадянства України. 

6. У саму статтю 21 Закону України “Про громадянство України” додано нову підставу для скасування рішення про оформлення набуття громадянства України - невиконання зобов'язання, взятого особою у зобов'язанні припинити іноземне громадянство, в декларації про відмову від іноземного громадянства або в декларації про відсутність іноземного громадянства.

Невиконання даного зобов'язання призводить до скасування рішення про оформлення набуття громадянства, тепер відповідно до Закону. Раніше ця норма була тільки в “Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень”. Також, висока вартість [ref] 7. Досі якщо вартість оформлення припинення іноземного громадянства (підданства) перевищувала половину розміру мінімальної заробітної плати, встановленого законом в Україні на момент, коли особа набула громадянство України, це вважалось незалежною від особи причиною неотримання такого документу. [/ref] оформлення припинення іноземного громадянства (підданства) тепер не вважається поважною причиною у випадку неподання документа про припинення іноземного громадянства.  

7. Є ряд цікавих змін про нові повноваження центральних органів виконавчої влади, наприклад:

  • Державна міграційна служба України (ДМСУ), Міністерство закордонних справ України, консульства та посольства отримали право для цілей підтвердження інформації і в межах повноважень отримувати інформацію з автоматизованих систем, реєстрів і банків даних органів влади та місцевого самоврядування  і навіть підприємств, установ та організацій, а також звертатись із запитами до компетентних органів інших держав та міжнародних організацій. Ці повноваження, в разі їх належного застосування, здатні суттєво спростити процедуру встановлення особи під час документування паспортом громадянина України, переклавши частину цього тягаря від заявників на Державу. [ref] 8.Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 р. № 302 “Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України”, зокрема затвердженим Порядком передбачено, що у разі неподання особою, яка досягла 18-річного віку, документів з фотокартками, проводиться процедура встановлення особи шляхом надсилання запитів щодо перевірки документів та інформації, зазначеної заявником у письмовому зверненні. Детальніше про процедуру та останні зміни до процедури встановлення особи у матеріалі БФ “Право на захист”. [/ref]
  • Змінами до статей 24 та 25 Закону уповноважено Державну міграційну службу України (а також Міністерство закордонних справ України, посольства і консульства за кордоном) вести облік осіб, щодо яких прийнято рішення про встановлення належності до громадянства України; осіб, щодо яких здійснюється провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та деяких інших категорій. Облік таких категорій осіб надасть можливість зрозуміти кількість заявників у межах країни, яким вдалось оформити громадянство України за статтею 3 Закону. 
  • ДМСУ отримала ще одне цікаве повноваження: проведення за заявою осіб, які перебувають на території України на законних підставах, перевірки їх належності до громадянства України. Відповідно до “Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень” перевірка належності до громадянства України стосується осіб, які перебувають за кордоном і в яких відсутні документи, що підтверджують громадянство України, або якщо виникла необхідність перевірки факту перебування таких осіб у громадянстві України. Тобто Порядок наразі не передбачає звернення про перевірку належності до громадянства України для іноземців або ОБГ, які перебувають на території України. Відповідно, для забезпечення такої можливості до Порядку або інших нормативних актів мають бути внесені відповідні зміни також. 

Перевірка належності до громадянства України може проводитись і в рамках процедури визнання особою без громадянства у випадках, коли з'ясовано обставини, що можуть свідчити про належність до громадянства України. Відповідно до “Порядку розгляду заяв про визнання особою без громадянства”, затвердженого постановою  Кабінету Міністрів України від 24 березня 2021 р. № 317 “Деякі питання визнання особою без громадянства” в такому випадку запит з копіями матеріалів справи надсилається структурному підрозділу ДМС, до компетенції якого належать питання громадянства України, тобто особа самостійно не має звертатися із заявою про перевірку її належності до громадянства України. 

Тож, скоріше за все, ці зміни торкнуться саме Указу Президента України, яким затверджено вказаний вище порядок. Законом пропонується Президентові України привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом, та постановлено Кабінету Міністрів України протягом трьох місяців з привести свої нормативно-правові акти у відповідність із новим Законом та прийняти нормативно-правові акти, необхідні для реалізації цього Закону; а також забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

В будь-якому разі, нове повноваження стосується тільки осіб, які перебувають на території України на законних підставах. Натомість, поширеною проблемою документування є якраз невизначений правовий статус людини і неможливість встановлення особи людини. Детальніше про проблематику підтвердження належності до громадянства України в матеріалі БФ “Право на захист”.

Іншою невирішеною проблемою Закону України “Про громадянство України” лишається ризики безгромадянства дітей, народжених на території України, батьки яких є іноземцями або особами без громадянства (що пов'язано з недосконалістю статті 7 Закону). Детальніше проблему описано в альтернативному проміжному звіті в межах Універсального періодичного огляду (УПО) «Дотримання прав біженців, шукачів притулку та осіб без громадянства», підготовленому коаліцією неурядових організацій, які опікуються правами відповідних категорій осіб: БФ «Право назахист», БФ «РОКАДА», ГО «ДЕСЯТЕ КВІТНЯ» та «Регіон Карпат» (NEEKA).

Через залежність набуття громадянства за народженням дитиною, яка інакше лишиться без громадянства, від правового статусу її батьків на момент народження  під ризиком безгромадянства опиняються і діти шукачів захисту, які народились на території України. Детальніше про проблему в нашому матеріалі.