Управління ризиками та єдина державна система цивільного захисту: що потребує удосконалення?

27 січня 2022

Продовжуємо серію лонгрідів, пов’язаних із пошуком прикладних рішень для впровадження ризик-орієнтованого підходу у звичну щоденну практику усіх органів державної влади. Зумовлено це необхідністю закріплення усвідомленості, що саме виявлення ризиків виникнення надзвичайних ситуацій, недопущення настання надзвичайних ситуацій, зменшення ймовірності їхнього настання, мінімізація їхніх наслідків та підсилення готовності єдиної державної системи цивільного захисту до настання таких наслідків є основними завданнями заходів із цивільного захисту.

Аналіз норм Кодексу цивільного захисту України свідчить, що правові норми цивільного захисту регулюють відносини, пов’язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту (надалі - ЄДСЦЗ), та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов’язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Таким чином, можна припустити, що саме ЄДСЗЦ повинна сприяти захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій та реагування на них. Адже вона складається із сукупності органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, які забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту. Звертаємо увагу, що у цю систему за визначенням не входять органи місцевого самоврядування.

Єдина державна система цивільного захисту складається з функціональних і територіальних підсистем та їх ланок.

Положення про єдину державну систему цивільного захисту, типові положення про функціональну і територіальну підсистеми затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Серед основних завдань ЄДСЗЦ є такі:

1) забезпечення готовності міністерств та інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підпорядкованих їм сил і засобів до дій, спрямованих на запобігання і реагування на надзвичайні ситуації;

2) забезпечення реалізації заходів щодо запобігання виникненню надзвичайних ситуацій;

3) навчання населення щодо поведінки та дій у разі виникнення надзвичайної ситуації;

4) виконання державних цільових програм, спрямованих на запобігання надзвичайним ситуаціям, забезпечення сталого функціонування підприємств, установ та організацій, зменшення можливих матеріальних втрат;

5) опрацювання інформації про надзвичайні ситуації, видання інформаційних матеріалів з питань захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій;

6) прогнозування і оцінка соціально-економічних наслідків надзвичайних ситуацій, визначення на основі прогнозу потреби в силах, засобах, матеріальних та фінансових ресурсах;

7) створення, раціональне збереження і використання резерву матеріальних та фінансових ресурсів, необхідних для запобігання і реагування на надзвичайні ситуації;

8) оповіщення населення про загрозу та виникнення надзвичайних ситуацій, своєчасне та достовірне інформування про фактичну обстановку і вжиті заходи;

9) захист населення у разі виникнення надзвичайних ситуацій;

10) проведення рятувальних та інших невідкладних робіт щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, організація життєзабезпечення постраждалого населення;

11) пом’якшення можливих наслідків надзвичайних ситуацій у разі їх виникнення;

12) здійснення заходів щодо соціального захисту постраждалого населення;

13) реалізація визначених законом прав у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій, в тому числі осіб (чи їх сімей), що брали безпосередню участь у ліквідації цих ситуацій;

14) інші завдання, визначені законом.

Функціональні підсистеми єдиної державної системи цивільного захисту (далі - функціональні підсистеми) створюються центральними органами виконавчої влади у відповідній сфері суспільного життя. Відповідно до Закону України «Про центральні органи влади» [1] центральний орган виконавчої влади - це орган виконавчої влади, який бере участь у формуванні і забезпечує проведення державної політики у відповідних сферах суспільного та державного життя. Центральний орган виконавчої влади (далі - ЦОВВ) відповідальний перед Кабінетом Міністрів України, йому підзвітний і підконтрольний. Систему центральних органів виконавчої влади складають: 1) міністерства; 2) інші центральні органи виконавчої влади: державні комітети та інші органи, статус яких прирівнюється до державного комітету (далі - державні комітети); центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом.

Отже, з огляду на систему центральних органів влади, ЄДСЦЗ повинна охоплювати усі міністерства, інші ЦОВВ, у тому числі державні комітети та ЦОВВ із спеціальним статусом.

Територіальні підсистеми єдиної державної системи цивільного захисту (далі - територіальні підсистеми) діють в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі. Нижче міст обласного і районного значення територіальних підсистем ЄДСЦЗ не має, отже, їх не має на рівні територіальних громад (органів місцевого самоврядування). Єдина державна система залежно від масштабів і особливостей надзвичайної ситуації, що прогнозується або виникла, функціонує у режимах: повсякденного функціонування; підвищеної готовності; надзвичайної ситуації; надзвичайного стану. Аналіз режимів дозволяє зробити висновок, що вони не націлені на виявлення ризиків настання надзвичайних ситуацій.

Режим повсякденного функціонування єдиної державної системи цивільного захисту встановлюється за умов нормальної виробничо-промислової, радіаційної, хімічної, сейсмічної, гідрогеологічної, гідрометеорологічної, техногенної та пожежної обстановки та за відсутності епідемій, епізоотій, епіфітотій.

У разі загрози виникнення надзвичайної ситуації за рішенням відповідно Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міських державних адміністрацій для єдиної державної системи цивільного захисту у повному обсязі або частково для окремих її територіальних підсистем тимчасово встановлюється режим підвищеної готовності.

У разі виникнення надзвичайної ситуації за рішенням відповідно Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міських державних адміністрацій для єдиної державної системи цивільного захисту у повному обсязі або частково для окремих її територіальних підсистем тимчасово встановлюється режим надзвичайної ситуації.

Режим надзвичайного стану для єдиної державної системи цивільного захисту у повному обсязі або частково для окремих її територіальних підсистем тимчасово встановлюється у межах території, на якій введено правовий режим надзвичайного стану відповідно до Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану".[2]

Аналіз Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затверджену Постановою КМУ від 9 січня 2014 року № 11[3] дозволяє ствердити, що існуюча ЄДСЗЦ не відповідає покладеним на неї Кодексом цивільного захисту вимогам та повноваженням, оскільки станом на сьогодні не охоплює всі сфери суспільного життя.

Керівництво єдиною державною системою цивільного захисту здійснює Кабінет Міністрів України. Безпосереднє керівництво діяльністю єдиної державної системи цивільного захисту здійснює ДСНС. Варто відмітити, що згідно офіційних даних щодо переліку існуючих органів влади в Україні 20 міністерств, 25 служб, 16 агентств, 5 інспекцій, 8 ЦОВВ із спеціальним статусом, 3 колегіальні органи, 5 - інші ЦОВВ (зокрема, Нацполіція) – всього 82 сфери суспільного життя та 27 місцевих органів влади [4].

Проте відповідно до Положення про ЄДСЦЗ існування функціональних підсистем передбачено лише в 11 міністерств, у 2-х службах, 4 агенціях, 2 інспекціях, 1-органі із спеціальним статусом та два комітети. Також аналіз затверджених положень про підсистеми вказує, що такі існують у 20 сферах, що на 62 менше від існуючих сфер. У контексті екологічної безпеки - Міндовкілля з 2014 року не створив підсистему моніторингу навколишнього природного середовища.

Чотири підсистеми заплановано до створення ДСНС у 2022 році. Для повноцінної роботи ЄДСЦЗ слід значно розширити існуючі підсистеми, зокрема, передбачити такі у сфері природних ресурсів та екологічної безпеки, а також у інших сферах. Критеріями для підходу та визначення функціональних підсистем може слугувати стаття 2 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку», яка визначає сфери документів державного планування, які потребують оцінки щодо наслідків їхнього виконання, що вимагає пошуку та визначення ризиків.

Також доцільно передбачити існування функціональної систем ЄДСЦЗ на рівні громад – органів місцевого самоврядування, щоб вони були повноцінними учасниками відносин у сфері цивільного захисту.

Крім функціональних систем, існують ще сили цивільного захисту, які зокрема передбачають спеціалізовані служби цивільного захисту. Спеціалізовані служби цивільного захисту мають право на:

1) отримання від місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування та суб’єктів господарювання інформації, необхідної для проведення робіт з цивільного захисту;

2) безперешкодний доступ на об’єкти суб’єктів господарювання і їх територію для виконання аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;

3) встановлення вимог щодо додержання заходів безпеки для всіх осіб, які перебувають у зоні надзвичайної ситуації.

Положення про спеціалізовані служби цивільного захисту та порядок їх створення визначено постановою КМУ № 469.[5]

З огляду на обґрунтування важливості забезпечення екологічної безпеки під час організації цивільної безпеки, що було описано у статті (за посиланням: https://archive.r2p.org.ua/zmenshennya-ryzykiv-czyvilnyj-zahyst-longrid/) ми пропонуємо деякі зміни та доповнення до чинної єдиної державної системи цивільного захисту, затвердженої Постановою КМУ від 9 січня 2014 року № 11.

Ці зміни зумовлені необхідністю включення органів місцевого самоврядування у ЄДСЦЗ, що дозволить їм стати активними суб’єктами відносин із цивільного захисту та розвивати напрям попередження настання надзвичайних ситуацій різноманітного характеру. Необхідність змін щодо детального прописування функціональних систем у сфері екологічної безпеки та ресурсовикористання зумовлена взаємозв’язком природних та техногенних причин виникнення надзвичайних ситуацій. Як наслідок, оцінка ризиків можлива у тісній взаємодії таких сфер суспільного життя, як надрокористування, лісокористування, водокористування, землекористування та охорона довкілля, захист біорізноманіття, захист природних екосистем, а також розробка містобудівних документів, які відповідно до ст. 45 Кодексу цивільного захисту повинні підпадати під експертизу, а значить і під оцінку ризиків та вжиття заходів із підготовки їх прийняття.

Пропозиції подані у формі таблиць.

Пропонуємо, Додаток 1-й Постанови КМУ
від 9 січня 2014 року № 11 доповнити такими відомостями:

Додаток 2-й Постанови КМУ від 9 січня 2014 року № 11
доповнити такими відомостями:

Висновок

Впровадження положень Сендайської рамкової програми зменшення ризиків катастроф, так само, як і гарантування безпечного для життя та здоров’я довкілля, можливе за умови системної роботи щодо покращення координації, кооперації та комунікації між усіма учасниками єдиної державної системи цивільного захисту.

[1] https://ips.ligazakon.net/document/JF0WX00A?an=7

[2] Надзвичайний стан - це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров’ю громадян, або при спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства і передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування відповідно до цього Закону повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення безпеки і здоров’я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

[3] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/223-2018-%D0%BF#n11

[4] https://www.kmu.gov.ua/catalog

[5] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/469-2015-%D0%BF#Text

[6] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0479-18#Text

ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ: